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從特許經營邏輯看今日發改委REITs試點申報細則精準定位

時間: 2020-08-05 10:50

來源: E20研究院

作者: 薛濤

為深入貫徹落實習近平總書記關於加快補齊醫療廢物處置能力短板重要批示指示精神,積極發揮中央預算內投資引導作用,按照《醫療廢物集中處置設施能力建設實施方案》(發改環資〔2020〕696號)要求,近日,國家發展改革委下達中央預算內投資18.1億元,支持全國醫療廢物處置設施建設項目。

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2020年8月3日,國家發改委頒佈了REITs試點申報細則,詳情請點擊國家發改委公眾號發佈:“ 國家發展改革委辦公廳關於做好基礎設施領域不動產投資信託基金(REITs)試點項目申報工作的通知 ”,眾所矚目的詳細流程終於落地,作為一個在國內全新引入的金融產品,重大創新的意義自不待言,但是相關主管各方同時也是非常慎重的,文件出台前深入各個行業進行了充分的調研和討論,結合不同領域的特點、現狀和國情都做了縝密的推演和分析,文件在這些細節上反覆打磨,對於我國這樣一箇中央政府在主導頂層改革和推動經濟發展方面作用巨大的體制特點下,每一份改革政策的出台都需要十分慎重,這次REITs的兩份文件出台的歷程做了很好的示範。

REITs在領域選擇方面是反覆斟酌的,從筆者習慣的分類思維來看,第(四)款所聚焦的重點基礎設施行業,從其公共服務內在邏輯內涵大概可以分為兩大類,偏充分競爭的倉儲物流、數據通信的商業類型,和屬於公共服務類型的收費類交通設施和市政環保設施。前者的商業競爭屬性導致其一般不屬於PPP的內容。而後者,在文件第(四)款中所列的第2、3和4項,則屬於典型的市政公共服務類的項目,不但屬於PPP的範圍,更屬於特許經營的類型。

考慮到特許經營的使用在國內因為2014年PPP新政的推出而分為兩段,文件也對合規性要求予以了恰當的區分。2014年推進的PPP範疇內的非特許經營類的品種基本都不符合本次REITs的特徵,按照我們E20研究院市政環保PPP分類理論整理的下表,也可以看出將大部分純政府付費的非特許經營的PPP(準確説是PFI)排除在本次REITs範圍之外的必要性,主要是PPP中的特許經營的部分項目適合REITs的範圍。可見,正如前文所述,強調運營屬性是國家發改委在推行PPP中的一貫堅持,所以無論PPP還是REITs都是主要針對特許經營的範疇。

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所以,實際情況判斷來看,2014年以後的PPP雖然總金額很大,但項目中的特許經營項目總金額佔比並不高,而滿足文件要求的不低於三年的運營期的比例會更低,因此相當一部分來自社會資本的第一批的申請項目將從2014年之前的傳統特許經營項目中產生。

除了區分2014年PPP新政前後的特許經營以外,其實對於REITs,區分特許經營的兩種不同形式也很重要。對於供水(包括供電、供氣類)、危廢等的直接向使用者收費的特許經營項目(a類PPP),項目需求風險由社會資本承擔,REITs結構設計中需要着重以已運營的三年期為基礎判斷項目需求風險的穩定性;而市政污水和固廢處理的傳統特許經營項目,往往採取以保底量照付不議為結算模式,則更看重保底量和實際處理量之間的吻合性,以及政府付費的穩定性。值得一提的是,這類項目需要按穿透原則被歸為使用者付費,與前一類特許經營存在一定的區別,除了離不開一定的政府補貼,政府承擔主要的需求風險方面是兩種特許經營的最核心的差別。

值得一提的是,REITs並不限於PPP和特許經營範疇內的運營類項目,地方專營公司所運營的市政基礎設施資產也可以納入其範圍。所以下面所列的行業數據,是將兩者一併考慮在內的。

從行業角度來看,截至2018年年底,全國城市(含縣城)供水綜合生產能力約31237萬噸/日,供水水廠5344座(綜合生產能力指公共供水部分,不含自建設施);全國供水量為614.64億噸/年,水價按平均第一階梯水價2.06元/噸計算,全國水費約1266.19億元/年,目前市政供水領域的市場化率(即特許經營的比例)大概在20%左右。

根據住建部城市建設統計年鑑和E20研究院多年積累數據庫信息,截至2018年底,全國已形成的存量污水資產和存量生活垃圾焚燒資產(按已運營口徑測算)如下:

全國城市(含縣城)污水處理能力約19833萬噸/日,污水處理廠3955座,按照噸水投資額2500元估算,存量污水投資額約4958億;全國城市(含縣城)生活垃圾焚燒處理能力約41.1萬噸/日,生活垃圾焚燒廠399座,按照噸生活垃圾焚燒投資額50萬元估算,存量生活垃圾焚燒投資額約2055億。

此外,根據E20研究院環境產業戰略地圖劃分,A方陣(重資產環境集團;或稱為市場化投資運營企業)是環境產業市場化主力軍,環境產業市場化部分主要被A方陣企業所擁有;而B方陣(區域環境綜合服務集團)以平台型國企為主力,按照是否上市又可劃分為平台型上市公司和非平台型上市公司,平台型上市公司的項目因為已經納入上市公司報表中,也具市場化屬性,B方陣具有市場化屬性的資產比例相對較少,而非平台型上市公司所擁有資產與政府所屬資產則代表完全非市場化部分。

根據E20研究院數據中心測算,截至2018年底,市政污水處理市場化率大約43%,按比例折算,也即A方陣企業所獲得市政污水存量資產大概約2132億,B方陣及政府所擁有的非市場化部分相應資產約2826億;生活垃圾焚燒市場化率約為80%,A方陣企業所獲得生活垃圾焚燒存量資產大約1644億,B方陣及政府所擁有的非市場化部分相應資產約411億。

2018年,全國危險廢棄物經營單位核准收集和利用處置能力達到10212萬噸/年;2017年全國工業危險廢棄物產生量為6936.9萬噸,2017年度資源回收利用量為4043.42萬噸,末端處置量為2551.56萬噸,約佔34%;還有12%的危險廢棄物被貯存,貯存量為870.87萬噸。

基礎設施REITs試點聚集重點區域、重點行業和優質項目,公募REITs對項目資產持有者來説,可以實現出表融資、改善資本結構,市政和環境領域將受益於公募REITs,而公募REITs的收益率水平、底層資產原始權益人的主觀意願和再投資能力、公募REITs發行費率和管理費率(含信息披露等)的高低,專項税收優惠力度的大小都將對公募REITs的市場規模培育和市場活躍程度產生較大影響。本次文件在在REITs實操層面,發行流程、信息披露、監管以及相關的國資轉讓程序、税收政策等都進行了進一步的細化和完善,相信對改革措施的順利落地將發揮持續的積極作用。

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